Od kilku dni w przestrzeni publicznej głośno jest o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Prudniku nakładającą karę administracyjną na przedsiębiorcę, który nie podporządkował się wyprowadzanym przez rząd obostrzeniom w ramach tzw. „lockdownu” (wyrok z dnia 27 października 2020, sygn. II SA/Op 219/20). Niniejsze orzeczenie wzbudziło na nowo dyskusję na temat legalności ograniczeń wprowadzanych przez rząd w ramach walki z COVID-19.
Od marca 2020 roku analogiczna dyskusja już kilkukrotnie miała miejsce także w naszej kancelarii. W rezultacie już kilkukrotnie analizowaliśmy możliwości przedsiębiorców i to nie tylko w zakresie uchylania kar administracyjnych, ale także uzyskiwania stosownych odszkodowań od Skarbu Państwa w związku z wprowadzanymi ograniczeniami w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. W niniejszym artykule postaram się zaprezentować Państwu potencjalne możliwości, które na gruncie przepisów prawa cywilnego ma przedsiębiorca, który poniósł szkodę w związku z obecnymi ograniczeniami.
Wyrok WSA w Opolu
Na wstępie w kilku zdaniach przedstawię o co tak naprawdę chodzi z popularnym ostatnio wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sąd uchylając karę nałożoną na przedsiębiorcę, który pomimo obostrzeń nie zaprzestał prowadzenia zakładu fryzjerskiego w głównej mierze wskazywał na fakt, że obowiązujące ówcześnie rozporządzenie covidowe wydane zostało z przekroczeniem ustawowej delegacji. Bowiem ograniczenia ingerujące w prawa i wolności obywatelskie, ale także w wolność działalności gospodarczej wprowadzane mogą być jedynie w drodze ustawy. Warto podkreślić, że niniejsze „niedopatrzenie” zostało w tej chwili w pewnym stopniu przez prawodawcę skorygowane, choć nadal dla wielu jest kontrowersyjne.
Niezwykle interesujące jest także twierdzenie Sądu, że pandemia nie skłoniła władz do wprowadzenia w Polsce stanu nadzwyczajnego, o którym mowa w Konstytucji. Dlatego “w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń”. Niniejsze uczynimy punktem wyjścia dla dalszych rozważań.
Odpowiedzialność Skarbu Państwa
Zacznijmy od tego, że zawsze, gdy sąd ma przyznać odszkodowanie, musi być łącznie spełnione kilka ściśle określonych warunków.
Przede wszystkim musi wystąpić faktyczna szkoda, która musi dać się wyliczyć bowiem występując z powództwem trzeba wskazać konkretną kwotę stanowiącą jej równowartość. Niezbędnym warunkiem jest także to, aby szkoda wynikała z konkretnego działania lub zaniechania osoby mającej ponosić odpowiedzialność, a pomiędzy działaniem tej osoby a wystąpieniem szkody istniał bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy.
Dla porządku i uproszczenia wskazać należy, że w omawianej sytuacji podmiotem (osobą), która wyrządziła szkodę będzie państwo (władza publiczna), za której działanie odpowiedzialność ponosił będzie Skarb Państwa. Co do zasady działanie zgodne z prawem nie może skutkować obowiązkiem zapłaty odszkodowania, ale od tej zasady prawo dopuszcza kilka interesujących wyjątków.
W dalszej części operować będziemy pojęciem „szkody”. Oczywiście jak wspomniałem powyżej zakładam, że jesteśmy w stanie wyrazić ją w sposób finansowy poprzez konkretną policzalną kwotę. Przyjmuję także, że szkoda ta już wystąpiła (nie zakładamy tu prognozy niejako na przyszłość), a ponadto jest rezultatem ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej wprowadzonej w ramach walki z covid-19 np. poprzez zamknięcie prowadzonej przez przedsiębiorcę siłowni. Od razu wskazuję także, że przez szkodę rozumiemy koszty (np. koszty stałe w tym czynsz, wynagrodzenia pracowników) ponoszone przy jednoczesnym braku przychodów. Zgodnie z prawem odszkodowanie (naprawienie szkody) może obejmować dwa rodzaje uszczerbków: zarówno poniesione straty jak i potencjalne korzyści.
Analizując możliwości uzyskania od Skarbu Państw odszkodowania i zadośćuczynienia wskazać należy w pierwszej kolejności na art. 417, art. 4171 i art. 4172 kodeksu cywilnego. W myśl tych regulacji roszczenie takie możemy kierować nawet za działanie zgodne z prawem. Muszą jednak istnieć ku temu słuszne powody, a dodatkowo sytuacja przedsiębiorcy musiałaby być szczególnie ciężka. Jako przykład ustawodawca wymienia niezdolność do pracy lub ciężkie położenie materialne.
Stan nadzwyczajny?
W myśl przytoczonych powyżej regulacji Skarb Państwa odpowiada m.in. za szkodę wyrządzoną także przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Tymczasem co najmniej od połowy 2020 roku trwa dyskusja na temat tego, czy w obecnej sytuacji epidemicznej, w szczególności z uwagi na balansujący na krawędzi załamania system ochrony zdrowia nie należało wprowadzić na części lub na całym obszarze kraju stanu klęski żywiołowej.
Przypomnę, że stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej, oraz w celu ich usunięcia. W myśl art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) poprzez katastrofę naturalną rozumie się m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi. Ten rodzaj stanu nadzwyczajnego wprowadzany jest na czas oznaczony nie dłuższy niż 30 dni z możliwością jego przedłużenia za zgodą Sejmu. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wprowadzić stan klęski żywiołowej z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody.
Choć można podnieść, że zarówno Konstytucja jak i ustawa określają, że stan klęski żywiołowej zawsze tylko „może” zostać wprowadzony interpretacja niniejszego przepisu w taki sposób, że władza nigdy nie ma obowiązku jego wprowadzenia uznać należy za błędne. Potrzeba wprowadzenia stanu nadzwyczajnego zawsze wynika z konieczności ograniczenia konstytucyjnych praw człowieka i obywatela dla realizacji określonego celu, którym w tym przypadku jest usunięcie skutków katastrofy naturalnej, jaką jest masowość zachorowań na chorobę zakaźną jaką bez wątpienia jest COVID-19.
Co nie bez znaczenia obecnie obowiązujący stan epidemii przypomina stan klęski żywiołowej do tego stopnia, że w wielu publikacjach pojawia się już pojęcie „nienazwanego stanu nadzwyczajnego”. Gdyby iść dalej z niniejszej analogii można by przyjąć konieczność odpowiedniego stosowania przepisów zawartych w tzw. ustawie odszkodowawczej regulującej zasady naprawiania szkody wyrządzonej w trakcie trwania stanu klęski żywiołowej choć oparcie roszczenia o te regulacje byłoby bez wątpienia trudniejsze.
Podsumowując, ze względu na fakt, że Konstytucja gwarantuje nam szereg praw i wolności, a w tym m.in. wolność działalności gospodarczej, wolność przemieszczania się – wolności te można ograniczyć tylko w sposób wskazany w Konstytucji – wprowadzając jeden ze stanów nadzwyczajnych. W rezultacie w mojej ocenie są podstawy, aby twierdzić, że nastąpiło tu zaniechanie organów państwowych, a w konsekwencji mogę wyobrazić sobie możliwości wystąpienia z roszczeniem o naprawienie wyrządzonej szkody.
Doświadczenie pokazuje, że w tego typu sprawach uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia nie jest proste – zważywszy na fakt, że występujemy przeciwko Skarbowi Państwa. Z drugiej strony władza publiczna zobowiązana jest do działania w granicach prawa – zaś kodeks cywilny przewiduje pewne możliwości w zakresie naprawienia szkody gdy z tego obowiązku się nie wywiązuje. Bardzo możliwe, że w najbliższym czasie będziemy świadkami kolejnych orzeczeń sądów, które podobnie jak WSA w Opolu będą wskazywały na uchybienia w tym zakresie – oby także na gruncie prawa cywilnego.
